De nieuwe kaart van Nederland

19 januari 2000, © dagblad Trouw

Steden moeten stedelijker, het groen mag niet meer versnipperd en langs de snelwegen moeten toch maar bedrijventerreinen komen, want die zijn niet tegen te houden.

Verantwoordelijk minister Jan Pronk (PvdA) onthulde gisteren, tijdens de nieuwjaarsbijeenkomst van de ANWB, de hoofdlijnen van de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, die de regering dit jaar zal publiceren. Hierbij de enigszins bekorte tekst van de minister.


Nederland raakt versteend en wordt tegelijk groener. Van de totale landoppervlakte van Nederland is op dit moment bijna tien procent bebouwd. Nog eens tien procent is bos. Bebouwing en bos zijn beide de afgelopen jaren gegroeid: tussen 1993 en 1996 met 3,5 procent. De hoeveelheid open ruimte neemt af.

Samen met de andere departementen en maatschappelijke organisaties, maken we een inventarisatie van de toekomstige ruimtebehoefte. Daarbij gaat het om schattingen van aantallen hectares die nodig zullen zijn voor wonen, bedrijvigheid, natuur, landbouw, water, infrastructuur en recreatie in de komende twintig, dertig jaar. Die schattingen moeten op de kaart van Nederland omstreeks 2000 worden geprojecteerd. Waar zullen de ruimteclaims zich voordoen? Dit te weten is nodig om een goede afweging te kunnen maken.

En we moeten bepalen welke ruimtebehoefte we belangrijker vinden: bijvoorbeeld die voor de landbouw of die voor natuur? Misschien zijn er ook functiecombinaties mogelijk. Of kunnen we de ruimte intensiever gebruiken? Trouwens, in hoeverre kunnen we de ruimtelijke opdracht beleidsmatig beinvloeden? Op al deze vragen moeten we antwoorden formuleren om de schaarse ruimte bij een hoge bevolkingsdruk en een hogere welvaartsgroei rationeel en efficient te kunnen toedelen.

de zeven elementen

Ruimtelijke ordening is niet alleen passen en meten van functies in de ruimte, maar ook het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. Tot die kwaliteit reken ik de volgende elementen:

  1. In de eerste plaats: de ruimtelijke ordening moet ervoor zorgen dat de verschillende economische functies goed op elkaar aansluiten zodat ze elkaar niet verdringen maar versterken, het vestigingsklimaat beter wordt en verspilling wordt tegengegaan. Dit beschouw ik als ruimtelijke functionaliteit.
  2. Ten tweede: verschillen tussen stad en land, tussen donker en licht en tussen drukte en stilte moeten worden geaccentueerd. Verschillende stedelijke milieus en landschappen moeten hun eigen karakter kunnen behouden en versterken. Verstedelijking dient af te wisselen met open ruimten. Anders gezegd: de ruimtelijke ordening moet zorgen voor zo veel mogelijk ruimtelijke diversiteit.
  3. Ten derde: mensen en groepen moeten zich op hun eigen, zelf gekozen wijze kunnen ontplooien. Er moet ruimte zijn voor verscheidenheid aan culturele en recreatieve activiteiten. De historie dient zichtbaar te blijven naast de technologische vernieuwingen. Het gaat om culturele diversiteit.
  4. Ten vierde: ongelijkheid tussen sociale groepen en tussen regio's moet worden tegengegaan. We moeten voorkomen dat er een rijk landelijk gebied ontstaat in contrast met arme steden. De toegankelijkheid van lagere inkomensgroepen tot wonen, werken, recreatie en mobiliteit moet worden gewaarborgd. De ruimtelijke omstandigheden moeten iedereen gelijke kansen bieden tot een goed en gezond leven. Dat alles noem ik ruimtelijk-sociale rechtvaardigheid.
  5. Vijf:ecologische systemen moeten in stand blijven of worden hersteld. Het ruimtelijke systeem van vitale steden en vitaal landelijk gebied moet kunnen beklijven. De ruimtelijke ordening moet bijdragen aan de bestrijding van milieuproblemen. Kwaliteit vergt duurzaamheid.
  6. Zes:schoonheid van stad en land is opnieuw aan de orde. Er is meer aandacht nodig voor inrichting en ontwerp. Dit geldt niet alleen voor stad en landschap, maar ook voor de inpassing van infrastructuur. Ons land moet ook aantrekkelijk zijn. Hier ligt een culturele opgave.
  7. Tenslotte:mensen mogen niet worden overweldigd door gebouwen en infrastructuur. Waar de maatvoering groot is, moet extra aandacht worden besteed aan de inrichting van publieke ruimten. Ruimtelijke kwaliteit is uiteindelijk een kwestie van menselijke maat.

Bezien moet worden in hoeverre ruimtebehoeften met deze zeven eisen van ruimtelijke kwaliteit kunnen worden verzoend. Als de geschatte ruimtebehoefte in een bepaald gebied op gespannen voet staat met de kwaliteitseisen, moet er gekozen worden.

drie lagen

Daarbij passen we de zogenaamde lagenbenadering toe. Die benadering gaat ervan uit dat je de ruimte van Nederland kunt afpellen in een aantal lagen. De eerste laag bestaat uit bodem en water; deze vormt de natuurlijke ondergrond.De tweede laag is die van de infrastructuur, die bestaat uit wegen en waterwegen, havens, spoorlijnen, stations en buisleidingen.De derde laag wordt gevormd door de bebouwing en het bos en datgene wat niet bebouwd is: de open ruimte. Dat is de laag van stad en land.Elk landsdeel geeft aan wat hij in elke laag als opgave ziet en betrekt daarbij de wijdere omgeving. Veel ontwikkelingen zijn immers landsgrensoverschrijdend.

In de ruimtelijke ordening gaat het erom de verschillende menselijke activiteiten een plaats te geven. De verschillende functies van wonen, werken, recreeren en verkeer moeten ruimtelijk goed geordend worden, opdat er geen gedrang ontstaat en mensen kunnen doen wat zij graag willen, zonder dat voor anderen onmogelijk te maken. Het mag op een aantal plekken best druk zijn, maar er mag geen gevoel van volte ontstaan.

corridors

Vorig jaar sprak ik mij uit voor bundeling van economische activiteiten in corridors. Geen lintbebouwing, zei ik toen, maar een afwisseling van economische activiteiten en groene ruimten.Inmiddels is gebleken dat er vele definities van het begrip corridor in omloop zijn. In de gesprekken met de landsdelen bleek dat veel ruimtelijke ontwikkelingen doorgaans goed ín de steden opgevangen kunnen worden. Stedelijke netwerken als economische zones lijkt mij daarom een geschikter ordenend uitgangspunt dan corridors.In de praktijk vindt corridorontwikkeling plaats. De autosnelwegen trekken activiteiten aan. Gemeenten spelen daar op in. Zones tussen de kernen en de snelwegen krijgen steeds vaker de bestemming van bedrijventerreinen. Als optelsom van al deze individuele acties dreigt toch lintbebouwing. Het ABC-locatiebeleid blijkt onvoldoende om deze ontwikkeling te keren.

Vrijwel iedereen is tegen een ongeremde corridorontwikkeling. De vraag is dus: hoe kunnen we deze corridorontwikkeling beperken en in goede banen leiden? Ik kies voor een aanpak waarin de bestaande bebouwing en de bestaande infrastructuur als uitgangspunt worden genomen. De op goederen gerichte economische activiteiten kunnen het beste een plaats krijgen op een aantal knooppunten aan de hoofdtransportassen. Vooral de plekken waar mogelijkheden voor verschillende modaliteiten voor goederenvervoer bestaan zijn daarvoor geschikt.

knooppunten, compacte steden en stedelijke netwerken

Kantoren en andere publiekstrekkende functies passen naar hun aard beter in de knooppunten van de netwerken van het regionale openbaar vervoer. Die knooppunten liggen doorgaans in de stedelijk gebieden.

Het wonen gedijt in de nabijheid van de stedelijke voorzieningen en kan zich het beste ontwikkelen op locaties die goed verbonden zijn door openbaar vervoer. Dichtbij de voorzieningen en de haltes zou het woonmilieu compacter en stedelijker kunnen.

Omdat het steeds gewoner wordt dat mensen in de ene stad wonen en in de andere stad werken en zich voor hun bezigheden op verschillende centra orienteren, is het zaak op regionale schaal te denken. In die zin lijkt het vruchtbaar te spreken van 'stedelijke netwerken'. Dat zijn economisch-geografische zones die ruimtelijk de vorm aannemen van een netwerk van compacte steden. Niet ieder van die compacte steden afzonderlijk hoeft compleetheid van functies en voorzieningen voor alle bewoners na te streven. Die compleetheid wordt wel verwerkelijkt in de netwerkstad in zijn totaliteit. Om dat te verwezenlijken moet aan twee voorwaarden worden voldaan.

De compacte steden die in die economische zones samen deel uitmaken van het netwerk moeten ruimtelijk niet met elkaar concurreren, maar met elkaar overleggen waar in welke ruimtebehoefte (een bedrijventerrein, een recreatieve of culturele voorziening, een woningbouwlocatie) het beste kan worden voorzien. Dat is een nieuwe manier van denken, cruciaal als we streven naar een goed gebruik van schaarse ruimte en naar hoogwaardige ruimtelijke kwaliteit. De tweede voorwaarde is, dat de verschillende compacte eenheden binnen dat complete stedelijke netwerk goed met elkaar verbonden zijn via één geintegreerd systeem van openbaar vervoer, zo goed dat men binnen dit netwerk overal kan komen binnen maximaal dertig à veertig minuten.

Bij het inrichten van stedelijke netwerken geldt dus dat het bestaande zo goed mogelijk wordt gebruikt. Dat betreft zowel de bebouwing als de infrastructuur. Introductie van de term 'stedelijke netwerken' is geen vrijbrief voor nieuwe ontwikkelingen buiten de steden. Het is veeleer een uitnodiging om de bestaande structuur van de steden en de infrastructuur optimaal te benutten en te versterken.

Die gezamenlijke vormgeving betreft alle functies, ook die welke betrekking hebben op mobiliteit en infrastructuur. In zijn advies 'Mobiliteit met beleid' adviseert de VROM-Raad het verkeers- en vervoersbeleid te richten op het tegengaan van de negatieve effecten van mobiliteit. Ik citeer: "Om wille van behoud van ruimtelijke kwaliteit en differentiatie tussen stad en platteland, en behoud van stedelijke compactheid en cultuur, moet verdere bebouwing en verstedelijking hoofdzakelijk in de netwerksteden plaatsvinden, in plaats van in het groen."

Ik ben het er mee eens dat het belangrijker is om de negatieve effecten van de mobiliteit tegen te gaan dan om de mobiliteit zelf terug te dringen. Maar ik wil daarbij twee kanttekeningen maken.Ten eerste: wanneer het beleid alleen gericht wordt op de negatieve effecten van de mobiliteit en de mobiliteit zelf niet meer wordt beinvloed, zullen veel drastischer maatregelen nodig zijn dan doorgaans wordt beseft, ook in de sfeer van prijzen en tarieven.En ten tweede: ik acht het nog steeds mogelijk door middel van een goede ruimtelijke ordening de mobiliteit zelf te beinvloeden. Dat is nu juist een van de argumenten voor stedelijke netwerken. Maar dat vereist binnen netwerksteden ingrijpende aanpassingen. Dit kan alleen met een goed regionaal ontwerp. Versterking van de structuur kan bijvoorbeeld de ondertunneling of overkluizing van autowegen in bepaalde delen van het stedelijk gebied betekenen, de bouw van parkeergarages of van een ondergronds stedelijk distributiesysteem, maar ook het bouwen in hoge dichtheden in gemengde milieus langs tramlijnen en rond stations.

Die aanpassingen bieden tal van voordelen. Ze leiden ertoe dat de steden beter bereikbaar worden. Dat het openbaar vervoer en andere stedelijke voorzieningen beter worden benut. Dat er nieuwe typen woonmilieus worden toegevoegd. Dat cultuurhistorische objecten een nieuwe bestemming krijgen. Dat de noodzaak van het volbouwen van polders wordt weggenomen.

De kwaliteitsaanpak die geldt voor het stedelijk gebied, geldt ook voor het landelijk gebied. Het landelijk gebied zal zich vanuit zijn eigen kwaliteiten kunnen ontwikkelen: als cultuurlandschap, als natuurgebied, als recreatiegebied of als agrarisch productiegebied. Het kan ook een combinatie daarvan zijn.

contouren

Om de keuze voor vitale steden en vitaal landelijk gebied kracht bij te zetten stel ik mij voor rond bestaand bebouwd gebied 'rode contouren' te doen trekken. Binnen die rode contouren moet de bouwopgave worden gerealiseerd.

Ten aanzien van de groene ruimte, voorzover deze door het Rijk en de landsdelen gezamenlijk vastgestelde bijzondere kwaliteit bezit, zullen we een harder restrictief beleid moeten voeren èn handhaven. In de eind vorig jaar gepubliceerde Ruimtelijke Balans van de Rijksplanologische Dienst wordt geconstateerd dat er ongewenste en onvoldoende afgestemde ruimtelijke ontwikkelingen plaatsvinden en dat er nog steeds veel groene kwaliteiten verloren gaan. Kennelijk is er te veel gedoogd, waardoor de ruimte wordt verrommeld en het groen wordt versnipperd. Om dat tegen te gaan hebben we niet alleen rode contouren nodig rond bebouwd gebied, maar ook groene contouren rond waardevolle groene gebieden. Wat binnen deze groene contouren valt krijgt nadrukkelijk bescherming. In deze gebieden worden alleen functies toegelaten die aan de specifieke kwaliteiten van de gebieden geen afbreuk doen. Dat kunnen natuurlijke, landschappelijke of cultuurhistorische kwaliteiten zijn.

De gebieden tussen de groene en rode contouren in kenmerken zich door een veelheid van functies. Denk aan reconstructiegebieden of stadsrandgebieden. Daar zal rekening gehouden kunnen worden met eisen van wonen, werken en verkeer.

De rode en groene contouren zullen niet in Den Haag worden getrokken. Wie dat zou nastreven verwart maakbaarheid met een dictaat. Het gaat er om dat er binnen de economische zones, de netwerken en de landsdelen consensus ontstaat over kwaliteit en vitaliteit. Dan pas is er draagvlak en kan ook in dit opzicht op duurzaamheid worden gerekend. Daarom zal het trekken van contouren zoveel mogelijk worden gedelegeerd. Maar als ze eenmaal zijn getrokken moeten ze worden gehandhaafd. Alleen zo biedt deze drieslag van contourgebieden ruimte voor differentiatie en flexibiliteit. Pas dan is het mogelijk om de vitaliteit van de compacte steden, de vitaliteit van het landelijk gebied en de kwaliteiten van open ruimten en waardevolle landschappen blijvend te garanderen. De komende maanden moet blijken op welke wijze de geschatte toekomstige ruimtebehoeften binnen deze drieslag opgevangen kunnen worden. Zo kan - door alle betrokkenen gezamenlijk - de nieuwe kaart van Nederland worden getekend.

netplek Initiatiefgroep Natuurbeheer in Delft | ind@datadelft.com